對于中國控煙法治發(fā)展趨勢，《中國控煙法治發(fā)展報告》認為必須完善國家層面的控煙立法。從國家層面制定控煙立法，不僅是履行《煙草控制框架公約》的需要，同時也是建設(shè)“健康中國”的迫切要求。
《報告》執(zhí)筆人、廣州大學科技創(chuàng)新法治研究中心副主任王軒研究員認為，目前全國各地控煙環(huán)境差異比較大，啟動國家控煙立法程序的困難比較大，應(yīng)著眼于把現(xiàn)有控煙法規(guī)落實，通過宣傳教育，推動公民自我約束。
新京報訊 3月16日，中國社科院法學所首次發(fā)布《中國控煙法治發(fā)展報告》(以下簡稱《報告》)�！秷蟾妗放叮�4個直轄市、22個省會(首府)城市已經(jīng)出臺了專門的控煙地方性法規(guī)或規(guī)章。
控煙執(zhí)法模式在不斷探索與創(chuàng)新
每年，煙草使全球800多萬人失去生命。
2003年，世界衛(wèi)生組織的《煙草控制框架公約》通過后，控煙法治建設(shè)在全球廣泛興起。2006年1月，《煙草控制框架公約》在中國正式生效，這標志著中國煙草控制已經(jīng)由國內(nèi)立法控制擴大到國際立法控制。
“中國沒有全國統(tǒng)一的針對控煙的專門立法，控煙工作依據(jù)的法律規(guī)范性文件層級不高。”王軒告訴新京報記者，中國控煙法治建設(shè)從地方立法開始。
4個直轄市(北京、上海、天津、重慶)均專門出臺了控煙地方性法規(guī)。其他27個省份中，除吉林省1996年頒布了《吉林省城市公共場所禁止吸煙規(guī)定》，其余26個省份均未制定專門的控煙地方性法規(guī)；在27個省會(首府)城市中，有22個出臺了專門的控煙地方性法規(guī)或規(guī)章。
《報告》指出，地方控煙立法逐漸完備，立法對控煙目的、控煙原則、控煙場所、控煙主體和責任、執(zhí)法程序、倡導性規(guī)定等都有所涉及。
同時，控煙執(zhí)法模式也在不斷探索與創(chuàng)新，尤其是北京、深圳等城市，在多年控煙法治實踐中，總結(jié)出了適合自己城市的控煙執(zhí)法模式，取得了非常好的成效。
吸煙有害健康的理念深入人心
《報告》指出，中國關(guān)于公共場所禁煙的規(guī)定啟動較早。1987年，國務(wù)院就頒布了《公共場所衛(wèi)生管理條例》。隨后經(jīng)過2016年、2017年兩次修正，條例實施細則第十八條規(guī)定均被保留，這也說明中國政府承認“室內(nèi)公共場所禁止吸煙”是一項控煙的強有力措施。
現(xiàn)行《公共場所衛(wèi)生條例》實施細則第十八條為：室內(nèi)公共場所禁止吸煙。公共場所經(jīng)營者應(yīng)當設(shè)置醒目的禁止吸煙警語和標志。室外公共場所設(shè)置的吸煙區(qū)不得位于行人必經(jīng)的通道上。公共場所不得設(shè)置自動售煙機。公共場所經(jīng)營者應(yīng)當開展吸煙危害健康的宣傳，并配備專(兼)職人員對吸煙者進行勸阻。
《報告》認為，這一規(guī)定有利于帶動全國各個城市和其他部門開展控煙立法活動。
為履行《煙草控制框架公約》，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展綱要等重要政策、文件對控煙也多有重要表述，針對控煙進行了多維度的限制。我國控煙法治建設(shè)取得進展與成效，地方控煙立法逐漸完備。整體上看，吸煙有害健康的理念深入人心，公共健康與公共衛(wèi)生的觀念得到重塑并強化。
應(yīng)將控煙納入整體制度設(shè)計中
同時，《報告》也指出，囿于控煙立法以城市為主，效力層級較低；控煙法治監(jiān)督制度不完善；控煙立法與其他煙草制度未形成完整的體系等，想要真正實現(xiàn)全面無煙城市依然任重道遠。
對于中國控煙法治發(fā)展趨勢，《報告》認為必須完善國家層面的控煙立法。從國家層面制定控煙立法，不僅是履行《煙草控制框架公約》的需要，同時也是建設(shè)“健康中國”的迫切要求。
同時，還應(yīng)積極探索適應(yīng)地方控煙法治的監(jiān)督手段和方法，嚴格設(shè)置控煙范圍，進一步探索綜合執(zhí)法體制，轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法方式，形成公民自發(fā)控煙或監(jiān)督他人吸煙行為，讓公民成為社會治理的力量之一，成為行政執(zhí)法與監(jiān)督的主體之一。
《報告》提出，要以預防原則為主保障公共衛(wèi)生與公眾健康。措施包括，開展相關(guān)未成年人教育，強化未成年人禁止吸煙的意識，大力宣傳煙草有害健康的理念，將這一理念普及于社會，提高社會公眾的預防意識，加大處罰力度，徹底打消“潛在吸煙者”吸煙的想法，讓已吸煙者逐漸控制吸煙，甚至戒掉吸煙行為。
《報告》還認為，應(yīng)將控煙納入整體制度設(shè)計中�？責焼栴}摻雜了眾多且復雜的政治、經(jīng)濟、社會以及文化因素，單純依靠末端的行政執(zhí)法已經(jīng)難以有效解決問題。未來需要整合中央與地方控煙立法、煙草行業(yè)規(guī)劃與煙草稅制改革、煙草銷售許可制度與控煙執(zhí)法監(jiān)管，共同構(gòu)建科學合理、整體性、全局性的控煙制度體系與法律體系，及時完善和調(diào)整配套措施，協(xié)調(diào)解決控煙過程中出現(xiàn)的問題與困難，有效推進控煙工作的貫徹與落實。
■ 對話
《中國控煙法治發(fā)展報告》執(zhí)筆人王軒：
推進控煙要重視對青少年的宣傳教育
新京報：近日，有全國政協(xié)委員建議，國家層面進行控煙立法，您對此怎么看？
王軒：要啟動全國立法，需要有相近的立法環(huán)境，如果各地差距很大的話，立法就不成熟、難成體系。各地方經(jīng)濟發(fā)展水平不同，公共健康政策水平不同，執(zhí)法能力差異也比較大。我們認為，國家層面啟動立法有難度。
據(jù)我了解，北京在進行控煙立法前期，相關(guān)部門就進行了充分溝通協(xié)調(diào)，拿出了切實可執(zhí)行的方案，這就確保了法規(guī)不但能出臺，還能行之有效。
新京報：不同城市控煙力度差異很大，原因是什么？
王軒：吸煙危害健康，從中央到地方對控煙都比較重視，但是，不同地區(qū)控煙力度差異比較大。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，控煙力度的差異，與地方的經(jīng)濟發(fā)展水平、精神文明發(fā)展程度相關(guān)。經(jīng)濟和精神文明水平高的地區(qū)，更重視控煙。與控煙力度相關(guān)的另一個因素是執(zhí)法，各地的執(zhí)法水平差異比較大。深圳模式、北京模式、上海模式各不相同，但都能取得不錯的效果。政府的重視程度、控煙執(zhí)法模式等，對各個城市的控煙效果影響很大。
新京報：《健康中國行動(2019-2030年)》針對控煙行動提出，到2022年全國無煙法規(guī)覆蓋人口比例應(yīng)達到30%。您認為，要實現(xiàn)這一目標，應(yīng)該從哪里入手？
王軒：從我們的研究看，如果想比較快見成效，還是要從提升公民控煙意識和強化執(zhí)法兩個角度來入手。目前四大直轄市、22個省會(首府)城市及部分較大城市，都有現(xiàn)成的控煙法規(guī)規(guī)定，但是并非所有城市都在嚴格地執(zhí)行。把已有的規(guī)定執(zhí)行好、落到實處，就已經(jīng)是非常大的進步了。
另一方面，法律的實施，需要觀念的轉(zhuǎn)變。推進控煙，不應(yīng)操之過急�？責熣f到底是控行為，重要的是轉(zhuǎn)變公民的認知，要把控煙放在公民自我約束的層面，進行宣傳教育。尤其是要重視對青少年的宣傳教育，控煙要從娃娃抓起。
新京報記者 沙雪良
