反壟斷十三年·執(zhí)法｜監(jiān)管持續(xù)發(fā)力，近兩百億單案罰款創(chuàng)紀錄
澎湃新聞高級記者 朱遠祥
【編者按】
“高擎公平利劍力保民生。”公平競爭是市場經(jīng)濟的核心，反壟斷是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。反壟斷法修正草案10月19日首次提請全國人大常委會會議審議，這是我國第一部反壟斷法施行十三年來首次修改。4天后，中國人大網(wǎng)公布草案向社會征求意見，截止日期為2021年11月21日。
在反壟斷法修改前夕，澎湃新聞推出深度報道，全面回望這十三年來，反壟斷法在保護市場公平競爭，維護消費者利益和社會公共利益，促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展上發(fā)揮的作用。
阿里巴巴被罰182.28億元、美團被罰34.42億元、揚子江藥業(yè)被罰7.6億元、公牛集團被罰2.9億元……2021年，我國反壟斷執(zhí)法刮起了風暴，游戲直播平臺虎牙和斗魚的合并被禁止，包括騰訊、滴滴、蘇寧易購在內(nèi)的一些互聯(lián)網(wǎng)領域頭部企業(yè)，也被認定違法實施經(jīng)營者集中而受到處罰。
長期以來，我國反壟斷監(jiān)管持“包容審慎”原則。此前，“十三五”期間，我國查處市場壟斷案件179件、罰沒金額27.6億元。直至2020年底，中央要求強化反壟斷和防止資本無序擴張，我國反壟斷執(zhí)法進入新的階段，形成高壓態(tài)勢。
“頭部巨型平臺企業(yè)已經(jīng)由‘孩童’進入到‘青年’，這就需要監(jiān)管理念的轉型。”中國政法大學副校長、國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員時建中接受《人民日報》采訪時認為，我國新經(jīng)濟領域“二選一”、“大數(shù)據(jù)殺熟”等問題比較突出，反壟斷執(zhí)法要從“包容審慎”轉為依法加強監(jiān)管，并使之常態(tài)化。當前，全球反壟斷浪潮高漲。我國反壟斷在保護市場公平競爭的同時，還著眼于維護消費者利益和公共利益。壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、違法實施經(jīng)營者集中等行為，是反壟斷執(zhí)法機構監(jiān)管查處的重點。
壟斷協(xié)議：價格壟斷嚴重危害競爭，有行業(yè)協(xié)會牽涉其中
我國的反壟斷制度，借鑒了國外一些反壟斷法律。
世界的第一部反壟斷法，是1890年美國國會通過的《謝爾曼反托拉斯法》。1911年美國最高法院根據(jù)該法，判定石油大亨洛克菲勒的標準石油公司是壟斷機構——這家曾壟斷美國約90%原油開采的石油巨頭，被拆分為34家地區(qū)性石油公司。
在經(jīng)濟全球化時代，維護市場公平競爭的反壟斷已成國際共識。近年來，谷歌、蘋果、臉書、亞馬遜等跨國公司頻頻遭到反壟斷調(diào)查，比如歐盟對谷歌公司的反壟斷處罰，三次罰款總計達82.5億歐元。
我國的反壟斷立法，歷經(jīng)十三年的調(diào)研、起草和審議。2008年8月，《反壟斷法》開始施行。
《反壟斷法》禁止的壟斷行為中，“壟斷協(xié)議”首當其沖——法律禁止具有競爭關系的經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議，包括固定或變更商品價格、限制商品生產(chǎn)或銷售數(shù)量、分割市場、聯(lián)合抵制交易等；禁止經(jīng)營者與交易相對人達成壟斷協(xié)議，包括向第三人轉售商品時固定價格或限制最低價格。
經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議，是一種排除、限制競爭的行為，必然面臨反壟斷處罰。2021年4月，因為藥品價格上的壟斷協(xié)議，國內(nèi)醫(yī)藥生產(chǎn)龍頭企業(yè)揚子江藥業(yè)被罰款超過7.6億元。
國家市場監(jiān)管總局的行政處罰決定書顯示，2015年至2019年，揚子江藥業(yè)在全國藥品零售渠道與交易相對人——各級經(jīng)銷商和藥店，達成并實施固定和限定價格的壟斷協(xié)議，涉及的藥品種類包括藍芩口服液、百樂眠膠囊、黃芪精等，該壟斷行為顯著提高了相關藥品價格，損害了消費者利益和社會公共利益，排除、限制了市場競爭。
在經(jīng)歷了一年多的調(diào)查后，市場監(jiān)管總局責令揚子江藥業(yè)停止違法行為，并對其罰款7.64億元。
7.64億元罰款，是按照揚子藥業(yè)2018年度銷售額3%來計算的。《反壟斷法》第46條規(guī)定，達成并實施壟斷協(xié)議的經(jīng)營者，被處罰金額為上一年度銷售額的1%以上、10%以下。
在壟斷協(xié)議案件中，價格壟斷協(xié)議被認為是對競爭危害最嚴重的壟斷協(xié)議。揚子江藥業(yè)被罰5個月后，電工產(chǎn)品制造商公牛集團被罰款2.9億余元，也是由于與經(jīng)銷商達成并實施了價格壟斷協(xié)議。
總部位于浙江慈溪的公牛集團，在業(yè)內(nèi)有“插座一哥”之稱。浙江省市場監(jiān)管局查明，2014年至2020年，公牛集團交易轉換器、墻壁開關插座等商品時，與經(jīng)銷商達成并實施固定和限定價格的壟斷協(xié)議。
2021年9月，浙江省市場監(jiān)管局作出處罰決定，對公牛集團罰款2.9億余元。
《反壟斷法》實施以來，我國反壟斷機構處理過不少壟斷協(xié)議“大案”，僅2013年就查處至少三起罰款上億案件：茅臺、五糧液兩家白酒企業(yè)因實施價格壟斷，分別被罰2.47億元、2.02億元；合生元、美贊臣、多美滋等6家乳粉企業(yè)因實施“縱向價格壟斷”，被處以共計6.68億元的罰款；韓國三星、LG等六家境外企業(yè)合謀操縱液晶面板價格，被罰沒的總金額3.53億元。
2014年，12家日資汽車零部件和軸承企業(yè)因價格壟斷被罰12.4億元；2019年6月，長安福特汽車公司因限定經(jīng)銷商最低轉售價格，被罰款1.6億余元。當年12月，豐田公司因銷售雷克薩斯汽車時限制江蘇經(jīng)銷商的最低轉售價格，被罰8761萬余元；2021年4月，醋酸氟輕松原料藥生產(chǎn)商天津天藥藥業(yè)，因與另外兩家醫(yī)藥公司達成并實施劃分市場、固定價格的壟斷協(xié)議，被沒收違法所得和罰款共4402萬余元。
近年來，在壟斷協(xié)議案件中，行業(yè)協(xié)會組織及其會員參與的案件呈高發(fā)態(tài)勢。
2017 年，湖北宜化等18家聚氯乙烯樹脂(PVC)企業(yè)在“秘書長單位”和“理事長單位”的牽頭下，聯(lián)合提高PVC銷售價格，被罰款4.57億元；2020年，四川省水泥協(xié)會因組織6家水泥經(jīng)營者在成都區(qū)域對散裝水泥統(tǒng)一漲價，被反壟斷機構責令停止違法行為并罰款50萬元，相關水泥企業(yè)被罰款近6000萬元。
2021年1月，市場監(jiān)管總局通報稱：近日根據(jù)舉報，依法對中國建筑玻璃與工業(yè)玻璃協(xié)會涉嫌組織部分玻璃企業(yè)達成壟斷協(xié)議行為立案調(diào)查。隨后，中國建筑玻璃與工業(yè)玻璃協(xié)會發(fā)表聲明稱，將積極配合相關調(diào)查，“我會將立即停止、并在今后不再參與和組織會員企業(yè)開展任何違反《反壟斷法》的價格協(xié)調(diào)、減產(chǎn)、限產(chǎn)等活動�！�
市場監(jiān)管總局今年9月公布的反壟斷執(zhí)法報告顯示，2020年，全國共查處涉行業(yè)協(xié)會壟斷協(xié)議案7件，涉案企業(yè) 92 家。涉案協(xié)會包括海南省消防協(xié)會、浙江嘉興市二手車行業(yè)協(xié)會、廣東惠州市機動車檢測行業(yè)協(xié)會、安徽亳州市保險行業(yè)協(xié)會等。
濫用市場支配地位：原料藥和公用事業(yè)領域頻頻發(fā)案
2021年出現(xiàn)兩個反壟斷重磅案件——阿里巴巴和美團被罰。這兩家互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟巨頭，均被認定濫用市場支配地位，實施“二選一”行為，限定平臺內(nèi)經(jīng)營者只能與其進行交易。
“濫用市場支配地位”，是納入《反壟斷法》監(jiān)管的重要壟斷行為。經(jīng)營者具有“市場支配地位”并不違法，但通過“濫用”這種地位來排除、限制競爭，就觸犯了法律條款。
《反壟斷法》第十七條規(guī)定，禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者濫用其市場支配地位，“濫用”行為包括：以不公平的高價銷售商品或低價購買商品；以低于成本的價格銷售商品或拒絕交易；限定他人只能與其交易或只能與其指定的經(jīng)營者交易；搭售商品、附加不合理交易條件等。
市場監(jiān)管總局的相關處罰文書顯示，執(zhí)法人員調(diào)查濫用市場支配地位案件時，在確認是否有“濫用”行為之前，會先調(diào)查經(jīng)營者是否具有相關市場的支配地位�！跋嚓P市場”的認定主要圍繞相關商品市場和相關地域市場；“支配地位”的認定則包括經(jīng)營者控制商品價格數(shù)量、阻礙或影響其他經(jīng)營者進入相關市場的能力等。
比如阿里巴巴濫用市場支配地位一案，執(zhí)法人員將其“相關市場”界定為中國境內(nèi)網(wǎng)絡零售平臺服務市場，認定阿里巴巴在該市場具有支配地位。
市場監(jiān)管總局2020年12月對阿里巴巴展開反壟斷調(diào)查，四個月后對其作出行政處罰。超過1.2萬字的處罰決定書顯示，2015年以來，阿里巴巴實施“二選一”行為，禁止平臺內(nèi)經(jīng)營者在其他競爭性平臺開店，限定他們只能與其交易，并出臺多種獎懲措施。該行為違反《反壟斷法》第十七條：沒有正當理由，限定交易相對人只能與其進行交易。
市場監(jiān)管總局認為，阿里巴巴濫用市場支配地位的行為，排除、限制了相關市場競爭，損害了平臺內(nèi)經(jīng)營者和消費者利益，阻礙了平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展，責令其停止違法行為，并罰款182.28億元——按其2019年度國內(nèi)銷售額的4%計算。根據(jù)《反壟斷法》，濫用市場支配地位案件與壟斷協(xié)議案一樣，罰款數(shù)額均為當事人上一年度銷售額的1%以上、10%以下。
182.28億元的罰款，刷新了我國反壟斷案件的處罰記錄。阿里巴巴被罰數(shù)月后，2021年10月8日，餐飲外賣平臺美團也因同樣的違法行為被處以罰款34.42億余元。
市場監(jiān)管總局調(diào)查認為，2018年以來，美團濫用其在中國境內(nèi)網(wǎng)絡餐飲外賣平臺服務市場的支配地位，系統(tǒng)、全面實施“二選一”行為，阻礙平臺內(nèi)經(jīng)營者與其他競爭性平臺合作，限定只能與其進行交易，排除、限制了網(wǎng)絡餐飲外賣平臺服務市場競爭。
《反壟斷法》實施以來，濫用市場支配地位案件一直是反壟斷機構執(zhí)法重點。2011年，發(fā)改委反壟斷局曾調(diào)查中國電信、聯(lián)通涉嫌價格壟斷案，督促兩家企業(yè)整改；2015年，高通公司因收取不公平交易費用、搭售專利許可、附加芯片銷售不合理條件，被罰款60.88億元；2016年，包裝業(yè)巨頭利樂集團因無正當理由搭售或限定交易，被罰款6.68億元。
此外，近年來我國反壟斷機構還查處了多起發(fā)生在原料藥領域的壟斷案件。
2020年，市場監(jiān)管總局查明，康惠、普云惠、太陽神三家公司濫用市場支配地位，對葡萄糖酸鈣原料藥進行不公平高價銷售，附加不合理交易條。這三家違法企業(yè)被處罰共 3.255 億元。
2021年1月，占據(jù)我國巴曲酶原料藥銷售市場100%份額的先聲藥業(yè)集團，被認定以收購股權為條件拒絕與下游制劑企業(yè)交易，構成濫用市場支配地位。市場監(jiān)管總局對其處以罰款1.007億元。
2021年10月29日，作為苯酚原料藥銷售商的商丘市新先鋒藥業(yè)公司，也被認定濫用市場支配地位、以不公平的高價銷售商品。河南省市場監(jiān)管局對其罰沒金額共計1104萬余元。
最近兩年，發(fā)生在供水、供電、燃氣、殯葬等公用事業(yè)領域的壟斷案件也受到關注。
2021年6月，中國航空油料云南分公司因銷售航空煤油時，向航空公司額外收取公路運輸費，被云南省市場監(jiān)管局沒收違法所得并罰款，罰沒金額共1252萬余元。
此外，浙江省江山市殯儀館強制要求購買骨灰盒、實施“套盒”制度，青海省民和川中石油天然氣公司要求用戶購買指定壁掛鍋爐，天津市自來水集團限定用戶企業(yè)使用二次供水設施，南京水務集團高淳公司限定房產(chǎn)公司與其指定的工程施工單位交易，陜西水務集團涇陽縣供水公司向用戶額外收取水表改造費用，均被反壟斷執(zhí)法機構處罰。
經(jīng)營者集中：游戲直播平臺合并被叫停，多家互聯(lián)網(wǎng)“大廠”遭罰
游戲直播的“巨無霸”來了？2020年10月，已在納斯達克上市的斗魚與騰訊旗下的虎牙達成合并協(xié)議�；⒀�、斗魚是近年排名前兩位的游戲直播平臺，占據(jù)市場的份額分別超過40%、30%。
不過，“巨無霸”并未誕生。2021年7月，國家市場監(jiān)管總局經(jīng)過反壟斷審查后，決定叫�；⒀�、斗魚的合并，禁止此項經(jīng)營者集中。
“經(jīng)營者集中”，是出現(xiàn)在《反壟斷法》里的專業(yè)術語，是指經(jīng)營者之間的合并，或者經(jīng)營者通過股權、資產(chǎn)、合同等形式，獲得對其他經(jīng)營者的控制權。
根據(jù)《反壟斷法》，達到申報標準的經(jīng)營者集中應當事先向反壟斷執(zhí)法機構申報；對于具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，反壟斷執(zhí)法機構應當禁止。
對于虎牙、斗魚合并一案，市場監(jiān)管總局認為，此項集中對國內(nèi)游戲直播市場和網(wǎng)絡游戲運營服務市場，具有或者可能具有排除、限制競爭效果。
反壟斷審查公告顯示，騰訊擬通過虎牙收購斗魚全部股權，以此取得合并后實體的單獨控制權。而在國內(nèi)網(wǎng)絡游戲上游的運營服務市場，排名第一的騰訊已占據(jù)市場份額超40%，如果虎牙、斗魚合并成功，那騰訊在上下游市場均擁有較強控制力，“有能力在上下游市場形成閉環(huán)，排擠現(xiàn)有競爭對手，扼殺潛在競爭對手。”市場監(jiān)管總局據(jù)此作出決定，“禁止此項經(jīng)營者集中�！�
虎牙、斗魚合并被叫停一案，是我國平臺經(jīng)濟領域禁止經(jīng)營者集中第一案。事實上，自《反壟斷法》實施以來，禁止經(jīng)營者集中的案件至今僅出現(xiàn)3例。另外2例發(fā)生在2018年國務院機構改革之前，均由商務部作出禁止決定：2009年禁止可口可樂收購匯源果汁，2014年禁止馬士基、地中海航運和達飛共同設立集裝箱班輪運輸網(wǎng)絡中心。
據(jù)《經(jīng)濟日報》2021年7月報道，自2008年以來，我國反壟斷執(zhí)法機構共審結經(jīng)營者集中案件3770件，其中附加限制性條件50件，禁止3件。也就是說，除了禁止或附加限制性條件批準的53件，其他3717件經(jīng)營者集中均獲得無條件批準。
2020年底以來，反壟斷機構加大了對違法實施經(jīng)營集中案件的執(zhí)法力度。
當年12月，市場監(jiān)管總局對三起未依法申報的違法實施經(jīng)營者集中案作出行政處罰，分別是阿里巴巴投資收購銀泰商業(yè)股權、閱文集團收購新麗傳媒股權、豐巢網(wǎng)絡收購中郵智遞股權。
2021年3月，國家市場監(jiān)管總局通報，依法對互聯(lián)網(wǎng)領域10起違法實施經(jīng)營者集中案作出行政處罰；7月，該局又處罰了互聯(lián)網(wǎng)領域違法實施經(jīng)營者集中案件22起。
上述35起違法實施經(jīng)營者集中的案件，涉案企業(yè)達到申報標準但沒有依法申報。
根據(jù)《國務院關于經(jīng)營者集中申報標準的規(guī)定》，參與集中的所有經(jīng)營者上年度國內(nèi)營業(yè)額合計超過20億元，并且其中至少兩個經(jīng)營者上年度國內(nèi)營業(yè)額均超過4億元的，應當事先申報。
市場監(jiān)管總局反壟斷局經(jīng)過調(diào)查和評估，認定上述35起經(jīng)營者集中案件的涉案企業(yè)違法，但不具有排除、限制競爭效果，故對相關涉案企業(yè)均罰款50萬元。
值得注意的是，今年7月處罰的互聯(lián)網(wǎng)領域22起違法實施經(jīng)營者集中案件，涉及互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的5家頭部企業(yè)。
其中，涉及滴滴公司8起，包括其旗下惠迪天津、小桔新能源等子公司與相關企業(yè)的合營；涉及阿里巴巴6起，包括阿里網(wǎng)絡收購廣州恒大足球50%股權、收購天鮮配50%股權等；涉及騰訊5起，包括騰訊與58同城、搜狗、獵豹移動、蘑菇街、小紅書的股權交易；涉及蘇寧易購2起，包括其與南京銀行、三菱重工的合營；涉及美團1起——其旗下的北京三快收購奧琦瑋20%股權。
2021年7月查處的騰訊收購中國音樂集團一案，此發(fā)業(yè)界關注。2016年，騰訊以QQ音樂業(yè)務的投入取得中國音樂集團61.64%股權。當年QQ音樂和中國音樂集團旗下的酷狗音樂、酷我音樂，合計占據(jù)國內(nèi)網(wǎng)絡音樂播放市場的份額超過80%。
市場監(jiān)管總局調(diào)查后認為，此次經(jīng)營者集中未事先申報構成違法，且具有或者可能具有排除、限制競爭的效果，遂作出行政處罰，對騰訊罰款50萬元，責令其在音樂版權市場恢復競爭狀態(tài)。
被罰一個月后，騰訊發(fā)布聲明稱，放棄音樂版權獨家授權權利，將與各方共同推動中國音樂產(chǎn)業(yè)的繁榮和創(chuàng)新。
騰訊收購中國音樂集團一案，是我國《反壟斷法》實施以來，對違法實施經(jīng)營者集中采取必要措施恢復市場競爭狀態(tài)的第一起案件。
反壟斷機構強化執(zhí)法產(chǎn)生了震懾效果，主動申報經(jīng)營者集中的案件如今明顯增多。市場監(jiān)管總局網(wǎng)站披露的信息顯示，僅今年10月申報的經(jīng)營者集中案件，就達到了44件。
而目前的監(jiān)管力度還將在《反壟斷法》修改后得到更大的加強。
據(jù)央視新聞10月20日報道，市場監(jiān)管總局局長張工受國務院委托向會議作反壟斷法修正草案說明時指出，草案完善了法律責任，加大了處罰力度。針對反壟斷執(zhí)法中反映出的問題，大幅提高了對相關違法行為的罰款數(shù)額，增加了對達成壟斷協(xié)議的經(jīng)營者的法定代表人、主要負責人和直接責任人員的處罰規(guī)定，以及信用懲戒的規(guī)定。
