強化反壟斷監(jiān)管的關鍵一環(huán)

　　本報記者 韓亞棟 李云舒

　　《中華人民共和國反壟斷法(修正草案)》正在中國人大網(wǎng)向社會公眾征求意見。此前，第十三屆全國人大常委會第三十一次會議對《中華人民共和國反壟斷法(修正草案)》進行了審議。

　　我國現(xiàn)行反壟斷法于2007年8月30日通過，自2008年8月1日起施行。此次反壟斷法修改堅持規(guī)范與發(fā)展并重，針對反壟斷法實施中存在的突出問題，進一步完善反壟斷相關制度，加大對壟斷行為的處罰力度，為強化反壟斷和防止資本無序擴張?zhí)峁└�加明確的法律依據(jù)和更加有力的制度保障。

　　時隔13年，為何要對反壟斷法進行修改？立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，推動高質量發(fā)展，反壟斷監(jiān)管執(zhí)法面臨哪些挑戰(zhàn)，此次修法又將帶來哪些改變？記者采訪了武漢大學法學院教授、博士生導師，競爭法與競爭政策研究中心主任孫晉。

　　壟斷是市場經(jīng)濟的大敵，通過競爭法尤其是反壟斷法的立法、執(zhí)法、司法，對壟斷行為進行規(guī)制，是市場經(jīng)濟國家的標配

　　問：反壟斷法在經(jīng)濟領域具有很高的地位，它的立法意義是什么？

　　孫晉：壟斷、限制競爭和不正當競爭，是市場經(jīng)濟的大敵。通過競爭法尤其是反壟斷法的立法、執(zhí)法、司法，對壟斷、限制競爭和不正當競爭行為進行規(guī)制，是市場經(jīng)濟國家的通行做法。立法既是執(zhí)法司法的前提，又對企業(yè)合規(guī)合法經(jīng)營具有明確的指引和規(guī)范作用。通過反壟斷法的立法對市場中的各類壟斷行為進行否定式評價和禁止性規(guī)定，是實行市場經(jīng)濟國家的標配。我國市場經(jīng)濟脫胎于計劃經(jīng)濟，經(jīng)歷了數(shù)十年艱辛的體制機制轉型，反壟斷法的立法具有重要意義。

　　問：時隔13年，為何要對反壟斷法進行修改？

　　孫晉：我國現(xiàn)行反壟斷法于2007年制定時，依據(jù)的是工業(yè)文明時代的傳統(tǒng)反壟斷理論和立法經(jīng)驗。自該法實施以來，我國數(shù)字經(jīng)濟飛速發(fā)展，數(shù)字平臺作為新的市場主體，產生了許多新的經(jīng)營模式和限制競爭現(xiàn)象，對現(xiàn)行反壟斷規(guī)則及其執(zhí)法司法帶來巨大挑戰(zhàn)�？傮w看來，現(xiàn)行反壟斷法中，存在相關制度規(guī)定較為原則、對部分壟斷行為處罰力度不夠、執(zhí)法體制需要進一步健全等問題，已不能完全適應現(xiàn)在和將來的需要。這些都要求反壟斷法與時俱進，及時修改。

　　“小步快走”的立法，既為反壟斷執(zhí)法實踐提供了規(guī)則指引，又為反壟斷法修正提供了制度探索和經(jīng)驗積累

　　問：近年來，監(jiān)管部門頻頻出手，多個平臺企業(yè)被處以重罰或立案調查。反壟斷執(zhí)法水平方面是否有所進步？一些行之有效的執(zhí)法實踐，是否經(jīng)過總結提煉明晰成了修正草案中的執(zhí)法規(guī)則？

　　孫晉：以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展，適用于我國數(shù)字平臺反壟斷，需要在當下及未來長期堅持。我國當下對壟斷問題比較嚴重且復雜的數(shù)字經(jīng)濟領域加強反壟斷監(jiān)管，多個平臺企業(yè)被處以重罰或立案調查，說明加強反壟斷監(jiān)管已成為常態(tài)。

　　在這個過程中，我國執(zhí)法機關執(zhí)法意愿積極主動，經(jīng)驗越來越豐富，能力穩(wěn)步提升，同時也越來越重視把執(zhí)法實踐中積累的經(jīng)驗提升為部門規(guī)章和規(guī)范性文件。2019年6月，國家市場監(jiān)督管理總局制定出臺《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》等三部重要的反壟斷法配套規(guī)章，2020年10月頒布《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》，還對部分規(guī)章不合時宜的內容進行修正。這些“小步快走”的立法，既為反壟斷執(zhí)法實踐提供了規(guī)則指引，又為反壟斷法的修正提供了制度探索和經(jīng)驗積累。特別是2021年2月，國務院反壟斷委員會制定發(fā)布《關于平臺經(jīng)濟領域的反壟斷指南》，為此次修法增加數(shù)字平臺反壟斷規(guī)則積累了經(jīng)驗。如修正草案規(guī)定“經(jīng)營者不得濫用數(shù)據(jù)和算法、技術、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等排除、限制競爭”，總結了反壟斷執(zhí)法實踐，實現(xiàn)了反壟斷制度建設的與時俱進。

　　問：我們不僅要反經(jīng)濟性壟斷，也要反行政性壟斷。修正草案在防止濫用行政權力排除、限制競爭方面，有哪些新思考新舉措？

　　孫晉：我國市場經(jīng)濟脫胎于計劃經(jīng)濟，經(jīng)歷了長期轉型，既有市場經(jīng)濟國家通病——經(jīng)濟性壟斷，又有轉型國家特殊問題——行政性壟斷，這就決定了我國反壟斷法不僅要反經(jīng)濟性壟斷，還要反與經(jīng)濟性壟斷交織在一起的行政性壟斷。

　　公平競爭審查制度是我國從源頭上規(guī)制行政性壟斷的一項制度創(chuàng)新，借這次修法之機將該制度“入法”，成為反壟斷法的一大制度亮點。修正草案在總則部分新增“國家強化競爭政策基礎地位”和“國家建立健全公平競爭審查制度”，意在把公平競爭審查制度納入反壟斷法，有利于形成制度合力，既實現(xiàn)了公平競爭審查制度的法治化和剛性約束，又使得反壟斷法中行政性壟斷規(guī)制制度更加完備，實現(xiàn)了對行政性壟斷行為從事中事后的禁止性監(jiān)管到事前預防事中事后禁止的全過程監(jiān)管，從軟性約束上升到剛性約束。

　　對壟斷造成嚴重后果的行為加重責罰，是反壟斷法在全球的發(fā)展趨勢

　　問：此次反壟斷法修改，大幅提高了對相關違法行為的罰款數(shù)額，并對壟斷行為實行“雙罰制”，即不僅處罰單位，而且處罰相關負責人。這些舉措有何意義？

　　孫晉：近年來，歐盟對美國數(shù)字平臺巨頭如蘋果、亞馬遜、谷歌屢次進行反壟斷處罰，動輒十幾億歐元的罰款額度不算太低，可是這些巨頭在交完罰單后依然我行我素，現(xiàn)行反壟斷處罰與壟斷行為的巨大收益相比，威懾力顯然不足。對壟斷造成嚴重后果的行為加重責罰，是不少國家和地區(qū)的共同呼聲和制度選擇，一定意義上成為反壟斷法在全球的一種發(fā)展趨勢。

　　如今，我國已成為世界第二大經(jīng)濟體，要實現(xiàn)由“大”到“強”和創(chuàng)新驅動的高質量發(fā)展，對市場公平競爭的需求比任何時候都更為強烈。通過加強反壟斷法的權威性和威懾力，清除市場競爭障礙，制約經(jīng)營者追逐壟斷利潤，促進要素自由流動和優(yōu)化資源配置效率，可以為構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕提供制度保障。

　　問：修正草案提出建立“安全港”制度，建立經(jīng)營者集中審查期限“停鐘”制度，這些制度創(chuàng)設主要基于什么考慮？

　　孫晉：修正草案提出，增加建立“安全港”制度，規(guī)定達成壟斷協(xié)議的經(jīng)營者能夠證明其在相關市場的市場份額低于國務院反壟斷執(zhí)法機構規(guī)定的標準的，原則上不予禁止；建立經(jīng)營者集中審查期限“停鐘”制度，規(guī)定在經(jīng)營者未按規(guī)定提交文件、資料導致審查工作無法進行，以及出現(xiàn)對經(jīng)營者集中審查具有重大影響的新情況、新事實需要進行核實等情況下，國務院反壟斷執(zhí)法機構可以決定中止計算經(jīng)營者集中的審查期限。這些規(guī)定應該說更加科學合理，符合市場經(jīng)濟的復雜性，能夠滿足市場主體做大做強做優(yōu)和防止市場結構不合理之間的平衡需要，尤其是數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展和動態(tài)競爭的客觀需要，體現(xiàn)了鼓勵企業(yè)正常發(fā)展與規(guī)范經(jīng)營并重、一般原則與例外規(guī)定結合的修法理念，能夠增強規(guī)則設計的靈活性、實用性和科學性。

　　反壟斷監(jiān)管對任何企業(yè)任何壟斷行為一視同仁，絕非專門針對數(shù)字平臺企業(yè)

　　問：平臺經(jīng)濟反壟斷近來打出系列“組合拳”，引起社會廣泛關注。平臺經(jīng)濟和反壟斷之間是什么關系？

　　孫晉：數(shù)字經(jīng)濟及數(shù)字平臺相比于傳統(tǒng)經(jīng)濟和傳統(tǒng)企業(yè)，具有雙邊市場屬性、網(wǎng)絡效應、鎖定效應、破壞性創(chuàng)新、競爭動態(tài)性強烈等顯著特征，直接或間接塑造了數(shù)字平臺壟斷的基本屬性。

　　首先，數(shù)據(jù)成為平臺競爭的關鍵要素，平臺寡頭格局之下的數(shù)據(jù)封鎖，容易造成進入壁壘；其次，平臺競爭的動態(tài)性更加顯著，顛覆式破壞性創(chuàng)新令平臺始終面臨激烈的競爭壓力，更傾向于采取建立進入壁壘等技術手段；再次，平臺跨界競爭日益普遍，平臺可以較低成本并通過補貼迅速進入相鄰領域開展跨界競爭，跨界經(jīng)營規(guī)模擴張幾乎沒有時空限制；最后，“贏者通吃”是平臺發(fā)展的規(guī)律性現(xiàn)象，而扼殺式并購加劇了市場集中度，二者并存疊加，必然對市場競爭施加雙倍壓力。

　　基于上述數(shù)字平臺競爭的特性，平臺企業(yè)在資本實力、數(shù)據(jù)優(yōu)勢、規(guī)則制定權的加持下，運用數(shù)據(jù)、用戶流量和算法算力等杠桿撬動各個市場上的份額，在不同場域出現(xiàn)了一系列壟斷亂象。由此產生的許多新現(xiàn)象新問題，需要監(jiān)管上更多關注大平臺是否妨礙新機構進入、以算法達成更隱蔽的共謀、拒絕開放應當公開的信息、脅迫或誤導用戶和消費者等。如果監(jiān)管沒能跟上平臺發(fā)展步伐，產生監(jiān)管滯后甚至監(jiān)管空白，新問題將導致風險隱患積累疊加。應當承認，數(shù)字平臺在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，對線上線下市場競爭秩序的維護和數(shù)字平臺持續(xù)健康發(fā)展帶來諸多嚴峻挑戰(zhàn)。

　　國家健全完善反壟斷規(guī)則以及充實反壟斷監(jiān)管力量加強反壟斷執(zhí)法，是我國社會主義市場經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展和高質量發(fā)展的時代需求，對任何企業(yè)任何壟斷行為一視同仁，絕非專門針對數(shù)字平臺企業(yè)。

　　監(jiān)管轉型和監(jiān)管創(chuàng)新穩(wěn)步推進，有效市場和有為政府相輔相成，我國制度和社會主義市場經(jīng)濟體制的獨特優(yōu)越性將越發(fā)彰顯

　　問：近年來行業(yè)主管部門反壟斷的積極性很高，對此如何看待？市場監(jiān)管部門如何與其加強協(xié)同、形成合力？修正草案在這方面有何新思路新規(guī)定？

　　孫晉：現(xiàn)代反壟斷監(jiān)管，一個重要特征是注重監(jiān)管協(xié)同合作和提高監(jiān)管效能。在跨界競爭成為常態(tài)的數(shù)字經(jīng)濟領域，對協(xié)同監(jiān)管的需求更為強烈。反壟斷是一個多元綜合規(guī)制體系，反壟斷法只是反壟斷眾多工具中的一個。以美國為例，其頒布了很多競爭政策，以促進市場開放和公平競爭；除了司法部和聯(lián)邦貿易委員會，美聯(lián)儲、農業(yè)部、國防部、證券交易委員會等部門都有反壟斷權力和職責。

　　2018年，我國成立市場監(jiān)督管理總局，有助于解決橫向間政府職能交叉問題，打造一套統(tǒng)一市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系，從制度設計上化解監(jiān)管套利和逃避監(jiān)管行為，瓦解監(jiān)管隔離和部門利益固化的藩籬。但從平臺企業(yè)跨界競爭、多元經(jīng)營的實情來看，不能完全依靠這一架構解決平臺壟斷和資本無序擴張問題，至少還需要加強金融監(jiān)管和強化反壟斷執(zhí)法乃至改進公司治理的協(xié)同監(jiān)管。事實上，數(shù)字平臺不僅涉及壟斷和金融風險，相伴而生的還有侵犯消費者權益和個人隱私、網(wǎng)絡安全等諸多問題，涉及反壟斷監(jiān)管、金融監(jiān)管、工信、網(wǎng)信以及司法、公安等職能部門，有效監(jiān)管有賴各職能部門在證據(jù)獲取、信息收集等方面協(xié)同配合。協(xié)同監(jiān)管契合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的內在要求。

　　為協(xié)調行業(yè)主管部門和市場監(jiān)管部門的反壟斷執(zhí)法工作，修正草案規(guī)定，國務院市場監(jiān)督管理部門負責反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法工作。也就是說，市場監(jiān)督管理部門在反壟斷執(zhí)法工作中處于主導和中心地位。針對多元跨界經(jīng)營的大型平臺，協(xié)同監(jiān)管總體上應堅持競爭政策優(yōu)先，相關監(jiān)管部門緊密合作和多管齊下，建立協(xié)商機制，共定政策、共享信息、合作執(zhí)法。

　　問：國家對平臺經(jīng)濟實行的反壟斷舉措，體現(xiàn)了我們的制度自信以及社會主義市場經(jīng)濟體制的獨特優(yōu)越性。對此怎么認識？

　　孫晉：隨著數(shù)字經(jīng)濟向縱深發(fā)展，包括我國在內，世界范圍內出現(xiàn)了數(shù)字平臺壟斷亂象及資本無序擴張問題，近年來有愈演愈烈之勢。如何通過反壟斷監(jiān)管有效應對，對任何國家來說都是一個極具挑戰(zhàn)性的難題。在全球掀起數(shù)字平臺反壟斷背景下，反壟斷監(jiān)管和防止資本無序擴張在立法和執(zhí)法上沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可以借鑒，我國需要確立謙抑性理念和包容審慎監(jiān)管原則，修正健全反壟斷監(jiān)管規(guī)則、升級傳統(tǒng)的監(jiān)管體系。我國發(fā)布了全球第一個官方的數(shù)字平臺反壟斷系統(tǒng)性法律文件《國務院反壟斷委員會關于平臺經(jīng)濟領域的反壟斷指南》，反壟斷法修正草案也增加了數(shù)字競爭規(guī)則，加強平臺反壟斷監(jiān)管和防止資本無序擴張已成共識。監(jiān)管轉型和監(jiān)管創(chuàng)新穩(wěn)步推進，有效市場和有為政府相輔相成，必將在未來發(fā)揮更大的作用，我國制度和社會主義市場經(jīng)濟體制的獨特優(yōu)越性將越發(fā)彰顯。