國家衛(wèi)健委答復(fù)“東北放開生育限制”
可以立足實際進(jìn)行探索，組織專家進(jìn)行研究，提出東北地區(qū)實施全面生育政策的試點方案
去年，全國人大代表、遼寧省常務(wù)副省長陳向群曾建議率先在東北地區(qū)全面放開人口生育政策。國家衛(wèi)健委近日表示，東北地區(qū)可以立足實際進(jìn)行探索，提出東北地區(qū)實施全面生育政策的試點方案。北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華認(rèn)為，東北人口問題有復(fù)雜成因，與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化早、經(jīng)濟發(fā)展、體制環(huán)境等有關(guān)。
●國家衛(wèi)健委回應(yīng)
做好研判和風(fēng)險評估
根據(jù)國家衛(wèi)健委歷年發(fā)布的我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，2019年，我國出生人口1465萬人，比2018年的1523萬人，減少了58萬人。
在去年的全國兩會上，遼寧團有多位代表就人口問題提出建議。陳向群代表建議，懇請率先在東北地區(qū)全面放開人口生育政策。
近日，國家衛(wèi)健委答復(fù)了《關(guān)于解決東北地區(qū)人口減少問題的建議》。
其稱，“建議國家率先在東北地區(qū)全面放開人口生育限制”對該委工作很有參考價值。東北地區(qū)可以立足本地實際進(jìn)行探索，組織專家進(jìn)行研究，深入研判全面放開生育限制對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長、社會和諧穩(wěn)定、資源環(huán)境戰(zhàn)略、基本公共服務(wù)等方面的影響；做好政策調(diào)整后人口變動測算；研究實施全面放開生育政策需要配套出臺的文件；評估政策變動的社會風(fēng)險等等。在此基礎(chǔ)上，提出東北地區(qū)實施全面生育政策的試點方案。
遼寧省衛(wèi)生健康委主任王桂芬曾在接受媒體采訪時稱，自2015年10月全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策以來，遼寧省人口生育率略有回升，但人口總量持續(xù)走低。2020年，遼寧省衛(wèi)健委曾在答復(fù)該省政協(xié)十二屆三次會議第12030062號建議時提到，自2016年“全面兩孩”政策實施以來，遼寧省出生人口中二孩占比達(dá)到35%以上，低于全國平均水平。政策對該省出生人口數(shù)量的影響有限，未來一段時期，生育率仍將處于較低水平。
根據(jù)遼寧省衛(wèi)健委發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年，遼寧省常住總?cè)丝?359.3萬人，人口出生率為6.39‰，死亡率7.39‰，人口自然增長率為-1‰，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家人口自然增長率3.81‰的水平；出生率為6.39‰，低于全國10.94‰，排在全國第25位。
相關(guān)機構(gòu)多次開展調(diào)研
國家衛(wèi)健委在答復(fù)中表示，針對東北地區(qū)人口負(fù)增長相關(guān)問題，該委曾委托相關(guān)機構(gòu)多次在當(dāng)?shù)亻_展調(diào)研。
東北地區(qū)人口總量減少，折射出的是區(qū)域經(jīng)濟體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會政策等綜合性、系統(tǒng)性問題。比如，隨著資源枯竭和國家產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，大批年輕勞動力無法在本地找到滿意的工作，只能流向經(jīng)濟更好、工資更高的地區(qū)。東北邊境地區(qū)的生育政策相對寬松(如黑龍江省規(guī)定夫妻雙方均為邊境地區(qū)居民的可生育三個孩子)，但生育意愿不高。究其原因，經(jīng)濟社會因素已成為影響生育的重要因素，特別是經(jīng)濟負(fù)擔(dān)、嬰幼兒照護和女性職業(yè)發(fā)展等方面，群眾反映尤為突出，生育政策對生育行為的影響大為減弱。
遼寧省衛(wèi)健委在2019年答復(fù)省人大代表建議時提到，該省15–49歲的育齡婦女的基數(shù)小且呈現(xiàn)逐年減少的趨勢，加之生活壓力大、托育難、育兒成本高，不愿生、不想生、不敢生的育齡婦女越來越多。面對“4-2-2”日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老形勢，“生得起，養(yǎng)不起”是新生代獨生子女育齡婦女不可回避的生育難題，她們既要為工作奔波勞頓，又要承擔(dān)照顧老人和孩子的壓力，成為了該省生育率一路走低的主要原因之一。
●對話北大教授陸杰華
東北人口問題由來已久成因復(fù)雜
新京報：這些年來，東北地區(qū)的人口負(fù)增長問題引起外界關(guān)注，當(dāng)?shù)厝丝趩栴}到底有多嚴(yán)重？
陸杰華：東北地區(qū)的人口問題不是兩三年間才有的事情。我們在關(guān)注東北經(jīng)濟振興問題中發(fā)現(xiàn)，改革開放以后，當(dāng)?shù)厣示拖鄬^低，與此同時，當(dāng)?shù)亍傲舨蛔∪恕�，年輕人外流率高，其中包括高素質(zhì)人才，這是很重要的一個方面。
新京報：為什么東北會這樣？
陸杰華：跟很多因素有關(guān)。從經(jīng)濟上分析，為什么人口會外流，很多流向沿海地區(qū)的一些城市？跟當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、制度環(huán)境，有一定的關(guān)系。
從歷史角度看，東北是老工業(yè)基地，改革發(fā)展初期，東北的城鎮(zhèn)化比例是比較高的，而城市內(nèi)多是獨生子女；當(dāng)?shù)氐挠媱澤邿o論在城市和農(nóng)村，都執(zhí)行得很嚴(yán)格，從那時候開始，當(dāng)?shù)氐娜丝诰驮跍p少。東北從遼寧最早進(jìn)入負(fù)增長，然后是吉林、黑龍江。其中遼寧比較早就做了中長期人口發(fā)展規(guī)劃，更早關(guān)注到人口對社會經(jīng)濟的影響。
新京報：代表建議放開生育政策，但也有很多人評論說，現(xiàn)在不是讓不讓生的問題，是養(yǎng)不起的問題，你怎么看？全面放開生育政策能起到哪些作用，能達(dá)到預(yù)期的效果嗎？
陸杰華：放開生育政策，不簡單是增加人口規(guī)模，還能為未來經(jīng)濟社會發(fā)展提供勞動力，讓人口結(jié)構(gòu)比較良好，減緩老齡化進(jìn)程。
現(xiàn)在還很難評判放開后能起到多大作用，但放開至少是一個信號，至少在優(yōu)化生育政策、增加生育政策包容性上，做出更好的實踐探索，這種探索是非常重要的。如果生育政策更加寬松，至少一部分愿意生的人能夠?qū)崿F(xiàn)自主生育。
至于是否達(dá)到預(yù)期的效果，要實踐之后才能看到。如果達(dá)不到預(yù)期，就需要更加積極的政策，讓老百姓生得起、養(yǎng)得起，比如建立家庭友好政策的支持體系，降低教育成本；還是不行，就要做好人口老齡化的準(zhǔn)備，從其他途徑予以應(yīng)對。
新京報：其他地區(qū)會不會面臨同樣的壓力？
陸杰華：我認(rèn)為東北的人口問題不是個別現(xiàn)象，可能代表了未來的一個趨勢，甚至可能不可避免。我們的社會經(jīng)濟發(fā)展到了一定階段，人們的生育觀念在變化，有的已經(jīng)不把生育當(dāng)作必選項。加上既往計劃生育政策影響，導(dǎo)致家庭規(guī)模本就在縮小，人口雖然緩慢增長，屬于慣性增長，短期內(nèi)仍有很大體量，但人口的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化。
過去計劃生育執(zhí)行好的地區(qū)，如果沒有流入的勞動力，人口負(fù)增長、人口老齡化會更早到來。現(xiàn)在看到的是東三省，下一步可能是四川、重慶等西部地區(qū)，他們也有大量的人口外流。東部地區(qū)稍好一些，像蘇南、無錫、蘇州等地，雖然計劃生育政策也執(zhí)行得很嚴(yán)，但他們能吸引外來勞動力，稀釋了當(dāng)?shù)厝丝谠鲩L下降和人口老齡化的問題，為經(jīng)濟發(fā)展提供了支撐。
新京報：很多經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家也在面臨少子化、高齡化，他們怎么鼓勵生育，效果如何？
陸杰華：從世界范圍來看，美國、加拿大依靠外來移民，緩解本國的生育率下降的問題；歐洲大多國家鼓勵生育不太見效，尤其在南歐地區(qū)；北歐的一些國家還不錯，比如瑞典、丹麥；俄羅斯出臺了比較積極的鼓勵生育政策，其中包括資金補貼，這兩年生育率有所回升，但歐洲多數(shù)國家研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)金補貼的作用不是特別明顯，不如托幼服務(wù)等的支持。
總的來說，要保持長期的人口生育目標(biāo)是很難的，同樣的政策，在不同地區(qū)起到的作用也不盡然相同。
●對話遼寧人口專家宋麗敏
放開生育限制就應(yīng)該全面放開
國家衛(wèi)健委在回復(fù)中稱，曾委托吉林大學(xué)、遼寧大學(xué)等機構(gòu)開展東北地區(qū)人口負(fù)增長相關(guān)問題研究。2月19日下午，記者聯(lián)系到遼寧大學(xué)承擔(dān)該課題的宋麗敏研究員。新京報記者 沙雪良
新京報：遼寧被稱作第一個主張鼓勵生育的省份，請問近年推出過什么具體措施？
宋麗敏：前幾年，我們與遼寧省發(fā)改委合作編制遼寧省人口中長期發(fā)展規(guī)劃，當(dāng)時就提出鼓勵生育，遼寧省也成為全國第一個主張鼓勵生育的省份。不過，從人口政策的角度看，目前還是一個從限制生育到鼓勵生育的觀念轉(zhuǎn)換期，觀念轉(zhuǎn)換之后，才可能是政策的轉(zhuǎn)換、具體措施的轉(zhuǎn)換，現(xiàn)在還處在過渡階段。
新京報：如果東北放開生育限制，是完全放開，還是從全面二孩變成三孩、四孩？
宋麗敏：我感覺，如果放開，就一定要全面放開，不應(yīng)該在數(shù)量上做文章了。之前，全面二孩放開后，都沒有出現(xiàn)預(yù)期中的生育反彈，放開三孩四孩，就會多生嗎？
人口學(xué)上有一個邊際孩子合理選擇理論，是說：生育孩子數(shù)量越多，邊際收益越下降，邊際成本越上升，導(dǎo)致生育意愿隨著孩子數(shù)量不斷降低。
新京報：放開生育限制了，會對新生兒數(shù)量產(chǎn)生很大影響嗎？
宋麗敏：影響會有，但估計很小。因為全面之前陸續(xù)對雙獨、單獨及所有家庭放開生育二孩，并沒有造成生育“井噴”，反而是近年來全國的生育水平持續(xù)走低。按照“邊際孩子合理選擇理論”，其實前幾胎的愿望是最強烈的，后續(xù)胎次的生育意愿越來越低，繼續(xù)放開生育，其政策效果必然會進(jìn)一步弱化。
新京報：您提到，目前是生育觀念轉(zhuǎn)換期、政策轉(zhuǎn)換期，并且認(rèn)為放開生育限制也不會對生育率走低產(chǎn)生多大影響，那么，如果要鼓勵生育，應(yīng)該采取哪些措施？
宋麗敏：我們講，要構(gòu)造生育友好型社會。生育有利于社會的均衡發(fā)展，生孩子其實是在為社會做貢獻(xiàn)。不過，人的觀念轉(zhuǎn)變，需要一定時間，更需要制度支持。如果采取一些措施，讓大家知道多生育的好處，會產(chǎn)生一定效果。
具體措施方面，稅收減免是當(dāng)務(wù)之急，目前個稅對有孩子家庭每個只減1000元，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。德國、法國等國實行家庭稅收制度，把孩子當(dāng)一個人或半個人計算，會使納稅基數(shù)更低，能大大減輕育兒家庭的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。對稅收應(yīng)該系統(tǒng)梳理，像住房契稅、營業(yè)稅、母嬰產(chǎn)品稅等都值得探討。
同時，我們還建議發(fā)放生育津貼，根據(jù)生育胎次差別、孩子年齡差別，采取遞進(jìn)式的生育津貼制度。
我們建議適當(dāng)延長產(chǎn)假，同時建立一種性別平等的育兒假期。目前我國是母親育兒多，父親參與很少。2015年，我們做家庭生育狀況調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，父親對嬰幼兒的陪伴少到令人驚訝。因此我們認(rèn)為，要貫徹性別平等的育兒觀念，實現(xiàn)協(xié)同養(yǎng)育。歐洲一些國家實行育兒假期配額制，要求父親必須休夠90天，如果休不夠，母親的假期也要取消。這是一種非常友好的制度設(shè)計，會減輕女性養(yǎng)育子女的勞累和痛苦。
另外，在社會支持方面，除了迫切需要解決的0-3歲嬰兒照護，我們建議提供一個全生命周期的照護。0-3歲、幼兒園學(xué)齡前、青少年等各個階段，都應(yīng)該有，建立一個全生命周期的照護體系。這需要借助社會機構(gòu)、社會工作者和市場力量共同實現(xiàn)。
新京報記者 戴軒
